Ricorso per la regione Toscana in persona del presidente della
giunta regionale Marco Marcucci, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione g.r. n. 372 del 21 gennaio 1991 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2- bis del
d.-l. 31 ottobre 1990, n. 310, convertito con modificazioni nella
legge 22 dicembre 1990, n. 403, introdotto dalla legge di
conversione, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 1990.
1. - L'art. 2- bis del d.-l. n. 310/1990 "disposizioni urgenti in
materia di finanza locale", introdotto con la legge di conversione n.
403/1990, dispone quanto segue:
"1. Le regioni possono contrarre mutui decennali, nei limiti delle
perdite risultanti dai bilanci redatti e approvati ai sensi delle
norme vigenti relativamente agli anni 1987, 1988, 1989 e 1990, per il
ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto
pubbliche, private e in concessione, che non hanno trovato copertura
con i contributi di cui all'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n.
151, nonche' limitatamente agli importi residuati dopo l'applicazione
del primo, secondo, terzo e quarto comma dell'art. 2 del presente
decreto.
2. L'assunzione dei mutui di cui al comma 1 puo' avvenire anche in
deroga ai limiti previsti dalle leggi vigenti. Le relative procedure
e criteri sono stabiliti con decreto del Ministro del tesoro.
3. L'onere di ammortamento dei mutui contratti ai sensi del
presente articolo e' a carico dei bilanci delle regioni".
2. - La norma si pone in diametrale e ingiustificato contrasto con
l'impostazione e i contenuti della normativa previgente in materia,
seguita alla legge quadro n. 151/1981 e emanata in applicazione di
questa, con grave ed ingiustificata lesione delle competenze
costituzionalmente garantite e dei principi stabiliti dagli artt.
117, 118, 119, 81, 3 primo comma, della Costituzione, di cui piu'
volte la Corte costituzionale ha fatto applicazione.
Prima dell'entrata in vigore della legge n. 151/1981 l'art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 5/1972 disponeva che, nel
quadro del trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle
funzioni amministrative esercitate in materia di tranvie e linee
automobilistiche di interesse regionale, erano altresi' trasferite
alle regioni le funzioni concernenti "la erogazione di sovvenzioni,
contributi e sussidi" (art. 3, lett. c).
Successivamente, l'art. 84 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 trasferiva alle regioni le funzioni
amministrative relative alle materie tranvie e linee automobilistiche
di interesse regionale, con inclusione dei servizi pubblici di
trasporto di persone e merci (esclusi gli effetti postali) esercitati
con linee tranviarie, metropolitane, filoviarie, funicolari e
funiviarie di ogni tipo, nonche' automobilistiche.
3. - Nella materia e' intervenuta poi la legge-quadro per
l'ordinamento dei trasporti pubblici locali (legge 10 aprile 1981, n.
151).
Questa stabilisce che le regioni, nell'ambito delle loro
competenze, debbano - tra l'altro - adottare "programmi poliennali o
annuali di intervento sia per gli investimenti sia per l'esercizio
dei trasporti pubblici locali".
Viene pertanto privilegiata la scelta dello strumento
programmatorio non solo per quanto concerne le modalita' di
svolgimento del servizio dei trasporti pubblici locali (cfr. art. 2,
primo comma, lettere a) e b)), ma anche per quanto riguarda lo
specifico profilo della erogazione di somme per gli investimenti e
l'esercizio dei trasporti (art. 2, lett. c)).
L'art. 5 della legge n. 151/1981 fa esplicito riferimento all'art.
2, lett. c), stabilendo che "i contributi per l'esercizio e per gli
investimenti di cui alla lett. c) dell'art. 2, sono erogati dalla
regione direttamente ovvero tramite gli enti o gli organismi di cui
al terzo comma dell'art. 1" (ossia gli enti locali e i loro
consorzi).
Significativamente l'art. 5 aggiunge che "le somme che le regioni
stanziano annualmente in appositi capitoli nei propri bilanci per i
suddetti contributi non possono essere comunque inferiori a quanto a
tale scopo sara' stato loro attribuito ogni anno dallo Stato
attraverso i fondi attribuiti dagli artt. 9 e 11".
4. - Questi ultimi prevedono infatti l'istituzione, da un lato,
del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio (artt.
9 e 10, dall'altro, del fondo per gli investimenti (art. 11, 12 e
13).
Il primo, istituito presso il Ministero dei trasporti a partire
dall'esercizio finanziario 1982, veniva dotato per il 1982 di un
importo pari a quello corrisposto dalle regioni, province e comuni
alle aziende di trasporto per l'anno 1981.
Per gli anni successivi, l'art. 9 disponeva che l'importo sarebbe
stato determinato con apposito articolo da inserire nella legge
finanziaria, anche in relazione all'incremento della componente
prezzi nella variazione del p.i.l. ai prezzi di mercato.
Quanto al fondo per gli investimenti, la sua durata era prevista
per 4 anni, sino al 1984, dall'art. 11, con specifica destinazione
agli acquisti, costruzioni e ammodernamenti di cui all'ultimo comma
dell'art. 11, punti 1 e 2.
5. - Va aggiunto che ai sensi dell'art. 6 della legge n. 151/1981
l'erogazione da parte delle regioni dei contributi di esercizio di
cui all'art. 5 non puo' prescindere, quanto alle modalita', dalla
presenza di "principi e procedure stabiliti con legge regionale";
quanto ai contenuti, dall'obiettivo del conseguimento dell'equilibrio
economico dei bilanci, sulla base del calcolo degli elementi
specificamente individuati nelle lettere a), b), e c) dello stesso
art. 6, elementi aventi non una mera funzione di generico indirizzo,
ma specifica funzione di presupposto necessario per la commisurazione
dei contributi annuali di esercizio.
Quanto ai contributi per gli investimenti, l'art. 8 della legge n.
151/1981 prevede che essi debbano essere erogati solo sulla base dei
piani regionali di cui alla lett. b) dell'art. 2, nonche' dei piani
di bacino di traffico di cui al n. 3 dell'art. 3.
6. - Dall'esame dei contenuti della legge n. 151/1981, emerge
pertanto che:
a) al momento stesso in cui e' stata prevista e disciplinata
dalla legge-quadro l'erogazione, a carico delle regioni, di
contributi per gli esercizi e gli investimenti delle aziende di
trasporto, sono stati altresi' istituiti due fondi statali
specificamente destinati alle spese regionali per l'erogazioni dei
predetti contributi.
La corrispondenza tra la spesa regionale e l'ammontare dei fondi
statali e' particolarmente evidente per quanto riguarda il fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio, dal momento che
esso, fin dalla sua istituzione, viene dotato di un importo pari a
quello corrisposto effettivamente dalle regioni per l'anno precedente
(ossia per il 1981) per le finalita' di cui al primo comma dell'art.
9, ossia per il ripiano dei disavanzi di esercizio;
b) le erogazioni e i contributi regionali diversi da quelli
finalizzati al ripiano dei disavanzi di esercizio, sono previsti
dalla legge n. 151/1981 unicamente nel quadro di un'azione che
presenta il carattere imprescindibile di una connotazione non
episodica, anzi programmatoria, dal momento che tali contributi, ai
sensi dell'art. 2, lett. c), della legge 151/1981 sono erogati solo a
seguito dell'adozione di programmi poliennali o annuali di
intervento;
c) ancora, i contributi di esercizio di cui all'art. 5 hanno lo
scopo di provvedere alle esigenze delle aziende di trasporto solo in
quanto sussista la correlazione tra la loro erogazione e l'obiettivo
del conseguimento dell'equilibrio economico dei bilanci (art. 6,
primo comma) e solo in quanto essi vengano erogati in una misura
risultante dall'applicazione di elementi specifici indicati dalla
legge (lettere a), b) e c) dell'art. 6).
Ne segue ulteriormente che:
la legge-quadro ha voluto (ed in seguito, come vedremo, vi e'
sempre stato) un intervento statale specifico, distinto dal quadro
programmatorio dell'azione regionale e dalle modalita' di erogazione
dei contributi regionali ai sensi delle lettere a), b), c), dell'art.
6 della legge n. 151/1981, per la specifica finalita' del ripiano dei
disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto;
i contributi di esercizio previsti dalla legge a carico del
bilancio regionale, non avevano come specifica finalita' il ripiano
dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto, ed erano
invece necessariamente correlati ad una scelta pianificatoria
regionale e a elementi di calcolo previamente stabiliti sulla base
dell'art. 6 della legge n. 151/1981.
In altre parole, nel quadro normativo introdotto dalla legge n.
151/1981, il ripiano dei disavanzi delle aziende di trasporto viene
attribuito allo Stato.
La regione, dal canto suo, ha facolta' di erogare contributi a
carico del proprio bilancio se e in quanto essi siano funzionali ad
una scelta pianificatoria della stessa regione e funzionali altresi'
al conseguimento dell'obiettivo della economicita' della gestione, da
perseguire con la commisurazione dei contributi ad un calcolo che
deve tener conto degli elementi di cui alle lettere a), b) e c)
dell'art. 6.
7. - L'intervento statale nella erogazione di contributi
finalizzati ai ripiano dei disavanzi di esercizio e' confermato dalla
legislazione successiva, anche quella intervenuta in anni successivi
al 1986, ossia precisamente in quegli anni per i quali invece adesso
l'art. 2- bis della legge n. 403/1990 pretende di individuare una
diversa modalita' del ripianamento del disavanzo delle aziende di
trasporto, con oneri a carico delle regioni.
Il citato art. 2- bis trova infatti un precedente (analogo, quanto
alla previsione della possibilita' di contrarre mutui per ripianare
il disavanzo degli esercizi delle aziende di trasporto, ma ben
diverso nello stabilire a carico di chi fosse imposto l'ammortamento
dei mutui, dal momento che esso non era addossato alle regioni)
nell'art. 1 del d.-l. 9 dicembre 1986, n. 833, convertito nella legge
6 febbraio 1987, n. 18.
Tale articolo prevede che:
"1. I disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche
e private nonche' dei servizi di trasporto in gestione diretta degli
enti locali relativi agli esercizi 1982, 1983, 1984, 1985 e 1986 che
non hanno trovato copertura con i contributi di cui all'art. 6 della
legge 10 aprile 1981, n. 151, sono assunti a carico dei bilanci delle
regioni in misura pari all'80% del loro ammontare.
2. Alla maggiore spesa derivante dall'applicazione del primo comma
le regioni provvedono mediante operazioni di mutuo con la Cassa
depositi e prestiti secondo procedure e criteri stabiliti con decreto
del Ministro del tesoro. Non si applicano i limiti per l'assunzione
di mutui previsti per le regioni dalle vigenti disposizioni.
L'ammortamento dei mutui ha inizio a partire dall'anno successivo a
quello di concessione e il relativo onere e' assunto a carico del
bilancio dello Stato".
E' evidente che la norma e' analoga a quella censurata in questa
sede, con l'unica fondamentale differenza dell'assunzione dei
relativi oneri a carico del bilancio dello Stato, invece che a carico
dei bilanci delle regioni.
Dal combinato disposto degli artt. 1 e 2 emerge che il
ripianamento dell'80% dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto e' a carico dello Stato, mentre il residuo 20% e' a carico
degli enti locali, con esclusione - pertanto - di oneri a carico
delle regioni, dal momento che ad esse rimangono addossati i soli
oneri relativi ai contributi di cui all'art. 6 della legge n.
151/1981, che hanno - come detto - diversa natura e funzione.
8. - In altre parole, il d.-l. n. 833/1986 conferma la scelta
della legge-quadro sulla attribuibilita' di oneri a carico delle
regioni per far fronte alle spese di esercizio delle aziende di
trasporto solo in quanto essi fossero inseriti nel quadro
programmatorio e conformi agli obiettivi di cui agli artt. 2, 5 e 6
della legge n. 151/1981, e fossero commisurati agli elementi di cui
alle lettere a), b) e c) dell'art. 6.
Al di fuori di questo specifico inquadramento, residua
l'intervento di mero ripiano dei disavanzi di esercizio, che -
confermando una scelta voluta dalla legge-quadro - il d.-l. n.
833/1986 e la legge n. 18/1987 addossano allo Stato per la maggior
parte e agli enti locali per la parte residua.
9. - La stessa impostazione e' successivamente confermata dal
decreto del Ministro del tesoro 9 febbraio 1987 ("determinazione
delle procedure e dei criteri per l'assunzione, ai sensi dell'art. 1
del d.-l. 9 dicembre 1986, n. 833, convertito con modificazioni dalla
legge 6 febbraio 1987, n. 18, dei mutui di finanziamento dei
disavanzi di esercizio dei servizi di trasporto locali relativi agli
anni 1982, 1983, 1984, 1985 e 1986"), nonche' dalla circolare del
Ministro del tesoro n. 60 del 28 settembre 1987.
Quest'ultima, dopo aver ricordato quanto precisato nella
precedente circolare n. 37 del 23 maggio 1987 sulla non
recuperabilita', tramite operazioni di mutuo ai sensi del d.-l. n.
833/1986, delle somme stanziate annualmente dalle regioni a titolo di
interventi aggiuntivi rispetto alla quota annuale del fondo nazionale
trasporti previsto dall'art. 9 della legge n. 151/1981, aggiunge
tuttavia che "possono ritenersi recuperabili gli interventi regionali
disposti in eccedenza alla quota annuale del f.n.t. limitatamente
pero' a quelli disposti per gli esercizi 1985-86.
Si ritiene infatti che tali interventi siano stati attivati nella
considerazione dell'avvio delle iniziative legislative intese ad
attribuire ulteriori risorse statali per il settore del trasporto
locale; iniziative che, avviate con il disegno di legge (atto Camera
n. 3095) presentato nel 1985 per l'adeguamento del f.n.t. 1982 e
1983, si sono concluse con la legge n. 18/1987".
E' evidente, dal riportato testo della circolare, che lo stesso
Ministero del tesoro e' consapevole non solo della esistenza e della
continuita' di un precedente intervento statale a favore del
ripianamento dei disavanzi delle aziende di trasporto, ma altresi'
della necessita' e opportunita' che tale intervento, nelle forme da
ultimo assunte con il d.-l. n. 833/1986 e con la legge n. 18/1987,
vada a colmare anche le ulteriori somme stanziate dalle regioni in
eccedenza a quelle previste a loro favore nel f.n.t., almeno per gli
anni 1985-86, dal momento che nelle regioni si era creato un
legittimo affidamento sulla prosecuzione dell'intervento statale a
favore del ripianamento dei disavanzi di bilancio delle aziende di
trasporto: affidamento che lo stesso Ministero del tesoro riconosce
fondato e tale da non poter essere disatteso.
10. - La legislazione regionale intervenuta nelle more della
conversione del d.-l. n. 833/1986, conferma che l'intervento
regionale per il ripianamento dei disavanzi di esercizio delle
aziende di trasporto era soggetto ai precisi limiti, anche
cronologici, in attesa della contrazione dei mutui previsti dal d.-l.
n. 833/1986 (cfr. legge Toscana 3 febbraio 1987, n. 8, art. 1).
11. - La previsione dell'intervento statale di ripianamento si
inquadra nella piu' generale previsione di un intervento statale
nella materia dei trasporti che e' stata riconosciuta legittima altre
volte dalla Corte costituzionale, con precisi limiti. Nella sentenza
n. 533/1989 la Corte ha respinto i ricorsi della Regione Lombardia e
delle regioni Emilia-Romagna e Toscana che lamentavano nell'art. 1,
secondo comma, del d.-l. n. 77/1989, convertito nella legge n.
160/1989, la violazione di competenze regionali costituzionalmente
garantite perche' la norma aveva sostituito l'intesa prevista
dall'art. 9 della legge n. 151/1981 per la ripartizione tra le
regioni del fondo nazionale trasporti con un nuovo testo che
sostituiva ai criteri adottati dai Ministri d'intesa con la
commissione interregionale una decisione di iperdettaglio degli
stessi Ministri dei trasporti e del tesoro preceduta da una mera
audizione da una commissione Interregionale.
Nel respingere i ricorsi, la Corte costituzionale ha sottolineato
la legittimita' dell'intervento statale in relazione alle modalita'
per esso previste dalla norma e "tenuto conto degli obiettivi che il
legislatore statale ha inteso perseguire", ossia della necessita' "a
fronte di una legislazione regionale in materia estremamente
diversificata... (di) razionalizzare e ricondurre il sistema ad una
maggiore omogeneita' di disciplina, al fine di risanare il settore -
che versa in una grave crisi economica e organizzativa - tentando di
ridurre gli sperperi e il costante aumento del divario tra costi e
ricavi".
La decisione della Corte conferma la legittimita' dell'intervento
statale in quanto ricollegato alla riduzione e al controllo della
spesa pubblica.
E' il caso di notare sin d'ora che l'art. 2- bis della legge n.
403/1990, nello stabilire la facolta' di contrarre senza limitazioni
mutui per il ripianamento dei disavanzi delle aziende di trasporto,
con ammortamento a carico delle regioni, non solo addossa alle
regioni, al di fuori di ogni logica programmatoria e del quadro
stabilito dalla legge n. 151/1981, cio' che sino ad allora era stato
posto a carico dello Stato, ma contiene prescrizioni che vanno in
senso opposto a quello del contenimento complessivo della spesa
pubblica, dal momento che consente che al di fuori di qualunque
programma regionale, la regione si assuma il puro e semplice
ripianamento dei disavanzi delle aziende di trasporto.
12. - La prescrizione dell'art. 2- bis della legge n. 403/1990 si
pone in contrasto non solo con la legge-quadro, ma con tutta la
legislazione successiva, anche la piu' recente. Lo stesso d.-l. n.
77/1989, all'art. 1, conferma la esistenza e la funzione del f.n.t.,
parte esercizio, pur stabilendo che esso debba essere in futuro
proporzionalmente ridotto in relazione al risanamento delle gestioni
di cui al secondo comma dell'art. 1 dello stesso d.-l.; anzi,
aggiunge una previsione di ulteriore durata del fondo stesso,
affermando che "con apposito provvedimento di riforma della legge 10
aprile 1981, n. 151, l'ammontare del fondo nazionale trasporti, parte
esercizio, sara' determinato secondo criteri che incentivino una
corretta ed efficiente gestione dell'azienda con rispetto del
carattere di socialita' del trasporto pubblico locale, nonche' del
regolamento CEE n. 1191/69 in ordine agli obblighi di servizio
pubblico".
Dal testo della norma si ricava pertanto che le regioni non
potevano non contare, anche solo pochi mesi prima dell'entrata in
vigore della legge n. 403/1990, sulla previsione della sussistenza,
anche per il futuro, del f.n.t., ossia dello specifico strumento di
intervento statale configurato dalla legge n. 151/1981 per il ripiano
dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e
private.
Inoltre, ancora nel 1989, l'art. 2 del d.-l. 29 maggio 1989, n.
201, autorizzava i tesorieri delle regioni e degli enti pubblici
gestori di servizi di pubblico trasporto a concedere, anche in deroga
alle loro norme statutarie, anticipazioni straordinarie di cassa
entro il limite della maggiore spesa occorrente per la copertura
dell'80% dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto
relativi agli anni dal 1982 al 1986, affermando altresi' (art. 2,
quarto comma) che l'esposizione debitoria delle regioni e degli enti
pubblici in relazione a tali anticipazioni era assunta a carico del
bilancio dello Stato.
13. - L'intervento statale nel settore dei trasporti e' confermato
poi dall'art. 4 della legge 15 dicembre 1990, n. 385, che stabilisce
che al Ministro dei trasporti spetta la scelta del servizio da
sovvenzionare tra servizi in concorrenza, ai fini dell'applicazione
dei contributi di esercizio di cui alla legge n. 151/1981, di sicura
spettanza delle regioni, qualora queste non abbiano esercitato la
scelta del servizio prevista all'art. 1, secondo comma, del d.-l. n.
77/1989.
Lo stesso art. 4, al quarto e quinto comma, continua a prevedere
un intervento (stavolta specificamente finalizzato alla concessione
di contributi alle aziende per la diminuzione del carico inquinante
delle emissioni di scarico degli autobus) direttamente da parte dello
Stato, per la somma complessiva di 30 miliardi.
In sostanza, anche la piu' recente legislazione, immediatamente
precedente alla vera e propria svolta testimoniata dall'art. 2- bis
della legge n. 403/1990, continua a prevedere l'intervento statale
nella materia della disciplina del trasporto pubblico.
14. - La norma posta dall'art. 2- bis della legge n. 403/1990
introduce un irragionevole mutamento di rotta senza che vi sia alcuna
ragione tranne quella, illegittima di addossare una parte delle spese
statali alle regioni. Questo mutamento e' ingiustificato ed e'
assunto in violazione dei principi' posti dalla Corte, per cui
qualora lo Stato ponga a carico di un altro soggetto pubblico carichi
pecuniari deve provvedere i mezzi per farvi fronte e per cui la
regione non puo' essere tenuta a colmare disavanzi di enti che non
sono governati dalle regioni e del cui deficit non puo' essere
responsabile la regione. Altro e' l'erogazione di contributi nel
quadro programmato, altro e' il ripiano di deficit formati contro le
indicazioni programmatorie.
La norma, inoltre, e' intrinsecamente contraddittoria con quella
dell'art. 2 della stessa legge n. 403/1990, che prevede
un'autorizzazione agli enti locali a contrarre mutui decennali per la
copertura dei disavanzi delle aziende di trasporto relativa agli
esercizi 1987-90; l'art. 2- bis prevede la stessa autorizzazione alle
regioni per gli stessi mutui, con una sovrapposizione e confusione di
ruoli fra comuni e regioni.
Obiettare che l'art. 2- bis introduce una previsione che si limita
a facoltizzare l'accensione di mutui senza vincolare le regioni al
ripiano dei disavanzi non tiene conto del contesto delle norme.
Un'autorizzazione di assunzione di mutui con mezzi finanziari
propri e a carico del proprio bilancio, come dice l'art. 2-bis, e' di
per se', superflua: se la legge la prevede e' perche' intende porre
un'indicazione che altrimenti sarebbe inutile e una deroga che
scardina i principi posti da una legge-quadro, violando l'art. 119
della Costituzione che prevede un potere legislativo statale per
assicurare un coordinamento e non una dispersione ed eversione dei
bilanci regionali e di qui principio di buona amministrazione sancito
dall'art. 97 della Costituzione.
Introdurre in un sistema di previsioni di spese e di
programmazione una sanatoria finanziaria o ripianamento a favore di
chi non ha seguito le norme ed ha creato disavanzi che l'osservanza
delle norme avrebbe evitato per di piu' senza che vi sia nessuna
previsione di sanzioni, e' illegittimo perche' contrasta con principi
fondamentali, e' del tutto irragionevole, urta contro un sistema che
esige ragionevolezza (art. 3, primo comma, art. 97 della
Costituzione) responsabilita' (art. 28) e non consente che vengano
addossati a soggetti estranei al comportamento che porta al
ripianamento (quali sono le regioni) responsabilita' e conseguenze
dei comportamenti dei soggetti che hanno reso necessario il
ripianamento. Un tal modo di legiferare si risolve in un contributo
cospicuo all'incremento delle spese, all'incremento del deficit del
bilancio della finanza allargata, entro cui si trasferisce il peso da
un soggetto ad un altro in modo arbitrario e illegittimo, agendo con
sostanziale retroattivita' di per se' illegittima.
Invero le regioni vengono tenute oggi ad aggravare i loro bilanci
per spese effettuate anni prima che erano regolate da una normazione
diversa, ispirata a principi opposti (come e' stato ricordato in
precedenza sub 7), creando perturbazioni all'ordinata sequenza di
previsioni alle quali e' predisposto l'istituto del bilancio e
l'intero congegno della spesa pubblica e ripetendo anche in questa
ottica la contraddittorieta' - questa volta - diacronica che vizia la
norma. Ne' puo' essere taciuto che nel contesto di provvedimenti
normativi di cui prima abbiano seguito la sequenza, la previsione di
mutui da parte delle regioni per ripianare deficit di bilanci,
innovando le posizioni rispettive dello Stato e delle regioni,
comporta un effetto di aspettative che si risolve in una
contraddizione nell'ambito della legge n. 403/1990 stessa per il
contrasto fra l'art. 2 e il 2- bis e nell'insorgere di pretese nei
confronti delle regioni le cui previsioni finanziarie sancite da
norme e da bilanci vengono travolte.
15. - Va aggiunto che anche la previsione relativa al decreto
ministeriale che stabilisce criteri e procedure per l'assunzione dei
mutui e' illegittima, in quanto sostituisce allo strumento di
coordinamento previsto dall'art. 19 della Costituzione che e' solo la
legge, un atto amministrativo che viene a regolare un'attivita' di
erogazione di mutui a carico del bilancio regionale in materia di
competenza regionale. In questo senso, la disposizione dell'art.
2-bis, terzo comma, si pone contro il ripetuto insegnamento e i
ripetuti interventi della Corte.